Leistungsverzeichnis für Fahrdienste: was hineingehört, damit die Vergabe im Betrieb hält

§ 31 VgV erlaubt zwei Wege, eine Leistung zu beschreiben. Entweder über Leistungs- und Funktionsanforderungen, oder über technische Anforderungen und Normen, die dann den Zusatz "oder gleichwertig" tragen müssen. Für Fahrdienste trägt der erste Weg weiter. Ein vorgegebener Fahrzeugtyp sagt nichts darüber, ob ein Kind mit Anfallsleiden sicher ankommt.

Die Angaben, aus denen ein Bieter kalkulieren kann, sind bei Schüler- und Behindertenfahrdiensten überschaubar. Sie fehlen trotzdem regelmäßig.

• Zahl der Beförderungsfälle je Relation, getrennt nach Hin- und Rückfahrt, mit Angabe der Schwankungsbreite aus den Vorjahren.
• Ankunftszeitfenster am Ziel und die maximal zumutbare Fahrtdauer je Fahrgast.
• Betreuungsbedarf je Fall: Rollstuhl mit Rückhaltesystem, Begleitperson, Tür-zu-Tür oder Übergabe an der Bordsteinkante.
• Erreichbarkeit der Disposition und die Reaktionszeit bei einer Krankmeldung um 6:40 Uhr.
• Regelungen für Nichtantritt, Wartezeit an der Haustür und kurzfristige Abbestellung.
• Umgang mit Gesundheitsdaten der Fahrgäste, einschließlich der Frage, wer Auftragsverarbeiter ist.
• Ferien-, Brücken- und Prüfungstage, an denen abweichend oder gar nicht gefahren wird.

Ein Punkt wird gern übersehen. § 121 Absatz 2 GWB verlangt, bei Leistungen, die zur Nutzung durch natürliche Personen bestimmt sind, die Zugänglichkeitskriterien für Menschen mit Behinderungen zu berücksichtigen, außer in ordnungsgemäß begründeten Fällen. Bei einem Fahrdienst ist das keine Formalie. Für Aufgabenträger im Schulbereich haben wir die Rahmenbedingungen in der Übersicht für Schulen und Schulträger zusammengestellt. Rechtlich läuft der Schülerverkehr meist als freigestellter Verkehr nach § 1 Nummer 4 Buchstabe d FrStllgV, Fahrten behinderter Menschen zu Betreuungseinrichtungen nach Buchstabe g derselben Vorschrift.

Eignung beantwortet die Frage, ob ein Unternehmen den Auftrag überhaupt ausführen kann. Nach § 122 GWB dürfen Eignungskriterien nur die Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausübung, die wirtschaftliche und finanzielle sowie die technische und berufliche Leistungsfähigkeit betreffen. Sie müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und zu ihm angemessen sein. Wer für ein Los mit sechs Fahrzeugen drei Referenzen über je fünfzig Fahrzeuge verlangt, schließt genau die mittelständischen Anbieter aus, die die Tour fahren könnten.

Welche Nachweise verlangt werden dürfen, zählt § 46 Absatz 3 VgV auf. Für Fahrdienste tragen vor allem drei davon: Referenzen über vergleichbare Leistungen der letzten drei Jahre mit Wert, Zeitpunkt und Auftraggeber, die Angabe der technischen Fachkräfte einschließlich derjenigen für die Qualitätskontrolle, und die Beschreibung der technischen Ausrüstung samt Maßnahmen zur Qualitätssicherung.

Der klassische Fehler besteht darin, dieselbe Sache zweimal zu bewerten. Wer die Zahl der Referenzen erst als Eignungskriterium abfragt und dann noch einmal in der Wertungsmatrix punktet, bevorteilt große Anbieter doppelt. Eine Ausnahme steht ausdrücklich im Gesetz. § 58 Absatz 2 VgV nennt die Organisation, Qualifikation und Erfahrung des mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personals als zulässiges Zuschlagskriterium. Gemeint ist das Personal, das die Tour tatsächlich fährt. Die Firmenhistorie zählt an dieser Stelle nicht.

Qualitative Kriterien lassen sich mit Notenstufen bewerten, ohne dass die Vergabeunterlagen für jede Punktzahl im Voraus definieren, wovon genau sie abhängt. Das hat der Bundesgerichtshof mit Beschluss vom 4. April 2017 (X ZB 3/17) entschieden. Der Preis dieser Freiheit ist Dokumentation. Die Wertungsentscheidung muss so festgehalten werden, dass ein Dritter sie nachvollziehen kann.

Nach § 127 GWB wird der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt, und das bestimmt sich nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Neben dem Preis dürfen qualitative, umwelt- und sozialbezogene Aspekte berücksichtigt werden. Die Kriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und so gefasst sein, dass die Wertung überprüfbar bleibt. Gewichtung und Kriterien gehören nach § 58 Absatz 3 VgV in die Auftragsbekanntmachung oder die Vergabeunterlagen.

In einer Fahrdienstkalkulation ist Personal der größte Block, und dieser Block wächst planbar. Der gesetzliche Mindestlohn liegt seit dem 1. Januar 2026 bei 13,90 Euro brutto je Zeitstunde und steigt zum 1. Januar 2027 auf 14,60 Euro, festgelegt in § 1 der Fünften Mindestlohnanpassungsverordnung. Ein Angebot, das heute knapp über dieser Linie kalkuliert, hat im zweiten Vertragsjahr keine Marge mehr. Was dann passiert, kennt jede Vergabestelle. Touren werden zusammengelegt, Fahrzeiten verlängern sich, Fahrpersonal wechselt den Arbeitgeber. Welche Kostenblöcke dahinterstehen, zeigt die Aufschlüsselung der Kilometerkosten im Kleinbus-Fahrdienst.

Gegen auffällig niedrige Angebote gibt es ein Instrument, das zu selten genutzt wird. § 60 VgV verpflichtet den Auftraggeber, Aufklärung zu verlangen, wenn der Preis eines Angebots ungewöhnlich niedrig erscheint. Bleibt die Erklärung unbefriedigend, soll das Angebot abgelehnt werden; bei festgestellten Verstößen gegen umwelt-, sozial- oder arbeitsrechtliche Verpflichtungen ist die Ablehnung zwingend. Die Prüfung setzt voraus, dass die Vergabestelle eine eigene Vorstellung davon hat, was eine Fahrstunde in ihrem Landkreis kostet.

Kein Fahrdienstvertrag überlebt vier Jahre unverändert. Familien ziehen weg, ein Kind wechselt zum Halbjahr die Schule, eine Werkstatt nimmt zwölf neue Beschäftigte auf. Wer diese Bewegung nicht in den Vergabeunterlagen vorwegnimmt, steht später vor einer vergaberechtlichen Frage statt vor einer organisatorischen.

§ 132 GWB zieht die Linie. Wesentliche Änderungen erfordern ein neues Vergabeverfahren, etwa wenn sich das wirtschaftliche Gleichgewicht zugunsten des Auftragnehmers verschiebt oder der Auftragsumfang erheblich ausgeweitet wird. Zulässig bleibt eine Änderung dagegen, wenn in den ursprünglichen Vergabeunterlagen klare, genaue und eindeutig formulierte Überprüfungsklauseln oder Optionen vorgesehen sind, die Angaben zu Art, Umfang und Voraussetzungen der möglichen Änderung enthalten. Hier gehört die Mechanik hin, die den Vertrag beweglich macht.

• Ein Preisblatt mit Einheitspreisen je Beförderungsfall und je Kilometer, damit Zu- und Abgänge ohne Verhandlung abgerechnet werden können.
• Eine Mengenspanne, innerhalb derer sich die Fallzahl ohne Preisänderung bewegen darf, mit benannter Ober- und Untergrenze.
• Eine Preisgleitklausel mit Auslöser, Bemessungsgrundlage, Stichtag und Rechenweg, etwa gekoppelt an die Stufen der Mindestlohnanpassungsverordnung oder an einen benannten Tarifabschluss.
• Eine Frist, innerhalb derer der Auftragnehmer die Anpassung geltend machen muss, und die Pflicht, sie zu belegen.
• Eine Regelung für den umgekehrten Fall, wenn Fahrten dauerhaft entfallen.

Bei den Lohnkosten unterscheidet sich die Rechtslage je nach Auftraggeber. Das Bundestariftreuegesetz ist am 1. Mai 2026 in Kraft getreten und verpflichtet Auftragnehmer ab einem Auftragswert von 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer auf tarifvertragliche Arbeitsbedingungen. Es gilt für den Bund und für Stellen, die überwiegend vom Bund finanziert oder kontrolliert werden. Landkreise und kommunale Zweckverbände fallen nicht darunter. Ob und ab welcher Wertgrenze sie Tariftreue verlangen müssen, richtet sich nach dem Landesvergabegesetz des jeweiligen Bundeslands, und diese Gesetze unterscheiden sich in Anwendungsbereich, Schwellen und Nachweispflichten erheblich. Eine bundeseinheitliche Regel für kommunale Fahrdienstvergaben gibt es nicht.

Besondere Bedingungen für die Ausführung des Auftrags dürfen nach § 128 Absatz 2 GWB festgelegt werden, sofern sie mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen angegeben sind. Sie dürfen wirtschaftliche, soziale, umweltbezogene oder beschäftigungspolitische Belange betreffen. Absatz 1 derselben Vorschrift verpflichtet ohnehin auf die Mindestarbeitsbedingungen nach dem Mindestlohngesetz.

Berichtspflichten sind nur so viel wert, wie sie überprüfbar sind. Eine monatliche Aufstellung der durchgeführten und ausgefallenen Fahrten, eine Verspätungsübersicht je Tour und der Nachweis der arbeitstäglichen Abfahrtskontrolle reichen für die Steuerung. Mehr wird selten gelesen. Ein Berichtswesen, das direkt aus dem Dispositionssystem des Auftragnehmers entsteht, kostet beide Seiten wenig; eine Tabelle, die jemand am Monatsende aus dem Gedächtnis füllt, sagt kaum etwas aus.

Sanktionen gehören in den Vertrag, aber sie haben zwei Grenzen. Die erste ist juristisch. Vertragsstrafen müssen der Höhe nach angemessen sein und an einen klar beschriebenen Verstoß anknüpfen, sonst halten sie einer Prüfung nicht stand. Die zweite ist praktisch. Eine Vertragsstrafe verschafft niemandem einen Fahrer für den Montagmorgen. Wirksamer ist eine Eskalationsstufe mit Frist zur Abstellung, ergänzt um ein Sonderkündigungsrecht bei wiederholtem Verstoß und um die Dokumentation der Mängel. Diese Dokumentation zahlt sich später aus, weil § 124 Absatz 1 Nummer 7 GWB den Ausschluss eines Unternehmens erlaubt, das bei einem früheren öffentlichen Auftrag erhebliche oder fortdauernde Mängel gezeigt hat, sofern diese zu einer vorzeitigen Beendigung, zu Schadensersatz oder zu vergleichbaren Rechtsfolgen geführt haben. Ohne Aktenlage lässt sich der Ausschlussgrund nicht anwenden.

Seit dem 1. Juli 2026 steht der Losgrundsatz in einer eigenen Vorschrift. § 97a GWB verlangt, Leistungen in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Mehrere Lose dürfen zusammen vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe das erfordern. Diese Gründe müssen in der Vergabeakte stehen. Mittelständische Interessen sind daneben nach § 97 Absatz 4 GWB vornehmlich zu berücksichtigen.

Für die Praxis heißt das, eine Losgröße zu finden, die ein regional verankerter Betrieb mit acht bis fünfzehn Fahrzeugen bedienen kann. Zu kleine Lose erzeugen Verwaltungsaufwand auf beiden Seiten. Zu große Lose führen dazu, dass am Submissionstermin zwei Angebote vorliegen und beide teuer sind. Sinnvolle Schnitte verlaufen entlang von Gemeindegrenzen, Einzugsbereichen einzelner Schulen oder Werkstätten, oder entlang des Betreuungsbedarfs.

Ein Rechenfehler taucht bei Losvergaben immer wieder auf. Für die Frage, ob EU-weit ausgeschrieben werden muss, zählt der geschätzte Gesamtwert aller Lose über die gesamte Laufzeit einschließlich Verlängerungsoptionen, nicht der Wert eines einzelnen Loses. Die aktuellen Werte und die Berechnungsregeln stehen in unserem Beitrag zu den EU-Schwellenwerten 2026 für Fahrdienst-Vergaben.

Bleibt die Laufzeit. Kurze Verträge über ein oder zwei Jahre verhindern, dass ein Anbieter in Fahrzeuge und Personal investiert. Drei bis fünf Jahre geben Planungssicherheit, verlangen aber die Anpassungsmechanik aus dem vorigen Abschnitt. Beides zusammen ist möglich, muss aber vor der Bekanntmachung entschieden werden.